észesülnek. Ezeket a támogatásokat a Belügyminisztérium kezeli. Különösen fontos volt az 1993-1995 között lebonyolított területfejlesztési Phare-program, amely nagyban hozzájárult a területfejlesztési intézményrendszer (fejlesztési ügynökségek, önkormányzati szövetségek) megszületéséhez, a programok kialakításához, kivitelezéséhez. 1993-tól jelentős állami támogatással alakultak ki a kistérségi társulások, amelyek 1994. január 1-jei hatállyal a megyéknél kisebb területi egységek rendszerét hozták létre. A rendszer területi elvét a statisztikai vizsgálhatóság szempontjaihoz igazították, ami – ma már jól láthatóan – nem képes megfelelni az Unió majdani, csatlakozással kapcsolatos elvárásainak.
Az 1996 márciusában elfogadott, már említett területfejlesztési és területrendezési törvény hosszú távra meghatározta a szakterület működési feltételrendszerét. Eszerint a területfejlesztési intézményrendszerben a döntéshozatal és a forráselosztás legalsó szintjét elméletben a kistérségi társulások jelentették, amelyek a települési önkormányzatok szövetségeiként működtek. Minden társulás egy képviselőt delegálhatott a megyei térségfejlesztési tanács üléseire, ahol a megpályázható alapok erőforrásainak elosztásáról döntöttek. A megyei decentralizált keretek politikai értelemben vett gazdái a választott képviselőkből álló megyei önkormányzatok, a konkrét döntést viszont a megyei területfejlesztési tanácsok hozzák. Az így delegált személyek kijelölése rendszerint személyes vonásaik, lobbiképességük, vagy a kistérségben tapasztalható “centrum-periféria”-elv alapján történt, s ez magában hordozta annak a veszélyét, hogy a megbízatást hosszú ideig betöltők – rendszerint a kistérség legjelentősebb városának polgármesterei –meghatározó befolyásra tehettek szert. A legnagyobb viták középpontjában továbbra is a területfejlesztés decentralizált intézményrendszerének átalakítása, a döntési és forráselosztási kompetenciák meghatározása, illetve a megyei és regionális szintek intézményrendszere közötti munkamegosztás áll.
Országos szinten az egyes minisztériumok, az Országos Területfejlesztési Központ, a Phare-programirodák, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium programirodái, a kormány, és természetesen az Országgyűlés foglalnak helyet a rendszerben. A minisztériumok csaknem mindegyike rendelkezik olyan támogatási, fejlesztési eszközökkel, amelyeknek közvetlen térség- és vidékfejlesztési hatása van. A Belügyminisztérium elsősorban az önkormányzatok infrastrukturális fejlesztéseinek pénzeszközeit kezeli, a Szociális és Családügyi Minisztérium a vidéket (is) érintő szociális alapokat biztosítja, a Környezetvédelmi Minisztérium a környezet- és természetvédelmi, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium a mezőgazdasági és a terület- és vidékfejlesztési alapokat kezeli, a Gazdasági Minisztérium a gazdaságfejlesztési, kis- és középvállalkozói, turisztikai, foglalkoztatási alapok felett rendelkezik. Az egyes célelőirányzatok önállóan vagy egymást kiegészítve jelennek meg a különböző pályázati rendszerekben, amelyeket alapvetően az állami költségvetés határoz meg.
Magyarország elkötelezte magát az EU-ban honos NUTS-2 (regionális) területi egységek hazai kialakítása mellett, így – a törvény 1999 őszén történt módosítása óta – létrejött hat, egyenként 3-3 megyéből álló, valamint hetedikként a Pest megyét és Budapestet magában foglaló régió. Ezeket a törvény által meghatározott összetételű Regionális Tanácsok irányítják, amelyek munkaszervezeteket (regionális ügynökségeket) hoztak létre. A Regionális Fejlesztési Tanácsok a programozáshoz szükséges intézményi kereteket hivatottak megteremteni.
Az 1996. évi XXI. törvény alapján változás történt a területfejlesztési támogatások rendszerében, megkezdte működését a decentralizált döntési rendszer. Létrejöttek a Megyei Területfejlesztési Tanácsok, amelyek feladata, hogy a megye területén összehangolja a kormányzat, a helyi önkormányzatok, azok területfejlesztési társulásai és a gazdasági szervezetek fejlesztési elképzeléseit.
Új előirányzatként jelent meg az 1996. évi költségvetésben az elsődlegesen a területfejlesztés kedvezményezett térségeiben igénybe vehető, a helyi önkormányzatok beruházásainak megvalósítását segítő, a megyei területfejlesztési tanácsok hatáskörébe rendelt, területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési támogatás, amely a központi döntési körben működő Céltámogatási Kiegészítő Keret feladatait is átvette. Az önkormányzati fejlesztések külön keretből történő támogatása lehetővé tette, hogy a területfejlesztési célelőirányzatból elsősorban a gazdaság növekedést és szerkezet-átalakítást, a munkanélküliség mérséklését eredményező támogatások mértéke jelentősen növekedjen. A regionális gazdaságfejlesztés céljait szolgálják a vállalkozási övezetek, amelyeket az Országos Területfejlesztési Koncepció jelöl ki. 1996-tól a társasági adótörvény jelentős adókedvezményeket biztosít a vállalkozási övezetben megvalósuló fejlesztések számára. Ezek az adókedvezmények érvényesek az ország más, a 15%-ot elérő, illetve meghaladó munkanélküliségű térségeiben is. Hazánkban jelenleg 11 vállalkozási övezet található.
Az 1999. december 31-ig volt hatályos a területfejlesztési támogatások és a decentralizáció irányelveiről szóló 30/1997.(IV.18.) OGY. számú országgyűlési határozat. Az ezredforduló utáni évek szabályozása már átmenet lesz az Európai Unióban alkalmazott programfinanszírozási rendszer felé. A pályázati alapú, ún. “project finanszírozási” rendszer helyét lassan átveszi a hosszú távú pénzügyi-gazdasági tervezés, a térségek stratégiai tervezéséhez alapvető operatív programok finanszírozása.
Vidékfejlesztés
A vidékfejlesztés olyan új fogalom a hazai területfejlesztési gyakorlatban, amely az uniós csatlakozás kapcsán új tartalmat kap, hiszen jelentős és különálló források társulnak hozzá.
A magyar nyelvben a vidék szónak sok árnyalata és tartalmi jelentése van. A vidék és vidékiség kifejezés összetett társadalmi, gazdasági, kulturális, területi fogalmat takar, földrajzi, nyelvi, néprajzi, kulturális, érzelmi, esztétikai dimenzióval. Földrajzi értelemben minden, ami nem város; társadalmi értelemben a falusi, illetve nem városi társadalom; gazdasági értelemben főként a mezőgazdaság és a helyiipar, a kézművesség és a kiskereskedelem tartozhat hozzá. A vidék érzelmi kategória is lehet. Nyelvi vonatkozásban dialektusokat, tájjelleget, az adott vidékre jellemző motívumokat is jelent. Szolgálhat földrajzi helymegjelölésre, születés, származás, hovatartozás bemutatására. De jelenthet a vidékiség butaságot, elmaradottságot, tájékozatlanságot, ugyanakkor szimbolizálhatja a természetességet, a szabadságot, az emberi kapcsolatok tekintetében pedig az egyszerűséget és a közvetlenséget.
Az Európai Unióban a vidék fogalmának nincs közösségi szintű szabályozása. Az Európa Tanács Vidéki Chartájának második cikkelye ad egy meghatározást, amelyet a későbbiek során a Bizottság átvett. Ebben a “vidéki térség” kifejezés olyan szárazföldet, belső vagy tengerparti területet jelent, amely a kisvárosokat és a falvakat is magában foglalja, és a terület nagy részét a következő célokra használják:
– mezőgazdaság, erdészet, akvakultúra és halászat;
– a vidéken élők gazdasági és kulturális tevékenységei (kézművesség, ipar, szolgáltatások, stb.)
– nem városi jellegű üdülési és pihenési (vagy természetvédelmi), továbbá más célokat (pl. lakóterületek) szolgáló funkciók.
Mint látni fogjuk, a vidék fogalmának pontos és mérhető jelentése alapvetően meghatározza az uniós támogatások rendszerét.
A vidéki területek meghatározását és behatárolását általában minden ország saját társadalmi, gazdasági bázisára alapozva végzi el. Ilyenek pl. a népsűrűség, az ágazati foglalkoztatottság, a népesség nagysága, a települések típusai, stb. A leggyakrabban használt rendezőelv az EU-ban a népsűrűségi mutató. A 8 fő/km2, 50 fő/km2, 100 fő/km2, 150 fő/km2 alapján készített térképek megmutatják a különböző településtípusok közötti különbségeket is. A népsűrűségi mutató azonban sok esetben elfedi azokat a reálfolyamatokat, amelyek a különböző térségekben zajlanak. A vidéki területekkel kapcsolatos fejlesztési politikák meghatározásánál ugyanis a vidéki települések és a városi központok közötti kapcsolatokat is figyelembe kell venni, különös tekintettel a területi munkaerőpiaci folyamatokra. Ezt szem előtt tartva a Közösség több módszert is kifejlesztett, amelyek jól használhatók a EU vidéki területeinek bemutatásához.
Ez alapján megkülönböztetünk:
– alapvetően vidéki területeket, ahol a népesség több mint 50 %-a vidéki településeken él,
·- ellemzően vidéki területeket, ahol a népesség 15-50 % vidéki településeken él,
– alapvetően városi területeket, ahol a népesség kevesebb mint 15 %-a él vidéki településeken.
Egy másik közelítés szerint –a városiasodottság mértékét alapul véve – megkülönböztetünk:
– sűrűn lakott zónákat, ahol összefüggő településcsoportok találhatók és a települések népsűrűsége meghaladja az 500fő/km2-t, és az össznépesség az adott zónában legalább 50.000 fő,
– átmeneti zónákat, ahol a településcsoportok valamennyi településén a népsűrűség meghaladja az 100fő/km2-t, és az össznépesség az adott zónában legalább 50.000 fő vagy egy sűrűn lakott zóna mellett helyezkedik el,
– ritkán lakott zónákat, olyan településcsoportokat, amelyek egyik korábbi zónához sem tartoznak.
Egy harmadik elmélet nem demográfiai, hanem minőségi szempontokat használt a vidéki térségek csoportosítására, amely szerint léteznek:
– integrált vidéki területek,
– átmeneti vidéki területek,
– távoli, elhagyott vidéki területek.
A vidékfejlesztés alapja és célterülete a kistérség. Meghatározó jelentőségű tehát, hogy kistérségi vidékfejlesztési programok, illetve olyan, a fejlesztést szolgáló projektek (beruházások, vállalkozások, intézkedések) szülessenek, amelyek egy program részeként a térségben az életszínvonal javulását eredményezik. A programkészítés lelke a partnerség, mert csak így születhet az érdekeltek és érintettek között olyan megállapodás, amely az eredményes megvalósítás garanciája. A feladat kétirányú: belső felkészülés biztosítása és külső kapcsolatok megteremtése. A partnerség, az együttműködés ugyancsak alapvetően kétirányú. Egyfelől szükséges az adott kistérség érdekeltjeinek és érintettjeinek (önkormányzatok, gazdasági társaságok, vállalkozók, őstermelők, civil szervezetek, egyházak, állampolgárok) tájékoztatása, felkészítése és a programkészítésbe való bevonása, másfelől a helyi feltáró munka, az adottságok megismerésének eredményeiről, a formálódó projektjavaslatokról indított folyamatos véleménycsere a megyei és a regionális programok készítőivel. Ezek az ismeretek kiegészíthetik, módosíthatják egy adott megye vagy régió prioritásainak körét, és fordítva, a véleménycsere orientálhatja, módosíthatja a helyi szándékokat is. Általános cél, hogy kistérségek belső erőinek (természeti adottságok, emberi tudás, készség, akarat) megmozgatásával harmonikus, kiegyensúlyozott fejlődés indulhasson. A program olyan célraorientált dokumentum, amely életképes elképzeléseket, azokat megvalósítani képes vállalkozásokat és intézkedéseket szervez értelmes egységbe. A vidékfejlesztés gerince a mezőgazdaság, ugyancsak fontos részei azonban az emberek felkészítése, képzése, az infrastruktúra, a foglalkoztatás sokoldalúvá tétele, falufelújítás, táj- és környezetvédelem, a kulturális örökség védelme. Az önellátás szellemi és fizikai képességén túl a fejlesztési programok feladata az is, hogy társadalmi, gazdasági, ökológiai szempontból egyaránt hosszú távra is iránytűi legyenek a saját kistérségüknek.
Magyarország Vidékfejlesztési Tervének elfogadása után a kistérségi programok projektjeire programfinanszírozási rendszerben lehet igényelni támogatást.
Az Európai Unió területstatisztikai rendszere
Az Unió – és a jövőbeni Magyarország – vidékfejlesztési politikájának bázisául szolgáló Strukturális Alapok működésének megértéséhez elengedhetetlen az EU statisztikai beosztásának az ismerete. A NUTS-ot (az Európai Unió Területi Egységeinek Nómenklatúráját) azzal a céllal hozták létre és alkalmazzák 1988 óta, hogy összehasonlítható területi egységeket képezzenek az Unió egységes statisztikai rendszere számára. A csatlakozó államok területi behatárolását a csatlakozás előtt igazítják a működő uniós rendszerhez. Így lesz ez Magyarországgal is.
Az Európai Unió Területi Egységeinek Nómenklatúrája öt szintet különböztet meg:
NUTS-1 országos szint országgyűlés
NUTS-2 regionális szint regionális fejlesztési tanácsok
(NUTS-3 megyei szint megyei területfejlesztési tanácsok)
NUTS-4 kistérségi szint kistérségi társulások
NUTS-5 települési szint képviselőtestület
Amint látható, az öt szint három elemének élén választott köztestület áll (országgyűlés, megyei, illetve települési önkormányzatok), míg a másik kettő (régió és kistérség) tagjai delegáltak.
A NUTS hierarchikus osztályozás: három regionális és két helyi szint. Valamennyi tagállam területe minimálisan egy NUTS-1 régiót jelent, amelyek NUTS-2 régiókra osztódnak. Regionális szinten a tagállamok adminisztratív beosztása általában kétszintű. Annak érdekében, hogy a tagállamok területén valamennyi NUTS-szinten összehasonlítható területi egységek legyenek, az említett két fő regionális szinthez kapcsolódva egy harmadik regionális szintet is létrehoztak. Ez a kiegészítő szint egy kevésbé fontos, vagy adott esetben nem létező adminisztrációs szintnek felel meg, és elhelyezkedése a NUTS első három szintjén belül a tagállamok regionális osztályozásától függ. Hazánkban az Unió gyakorlatától eltérően a NUTS-3 (megyei) szint jelentősége igen nagy, hiszen a rövid hazai gyakorlat a decentralizációt a megyék révén valósítja meg.
A NUTS a közösség regionális politikájának irányelvéül is szolgál. Keretet biztosít a Strukturális Alapokból nyújtott támogatások jogosultságának megállapításához. A fejlődésben lemaradt vagy alacsony népsűrűségű régiók elemzésére a NUTS-2 szolgál. A minden harmadik évben készülő bizottsági jelentés a közösség régióinak társadalmi-gazdasági helyzetéről és fejlődéséről ugyancsak NUTS-2 szintre készül. A Strukturális Alapok további céljaihoz illeszkedő régiókat viszont általában NUTS-3 szinten határozták meg.
A jelenlegi NUTS nómenklatúra az Európai Unió területét 77 régióra osztja a NUTS-1, 206 régióra a NUTS-2, és 1031 régióra a NUTS-3 szintjén. Helyi szintű NUTS-beosztás csak Anglia, Finnország, Görögország, Írország, Luxemburg és Portugália esetében létezik. A NUTS-5 szint öszesen 98433 helyi közösséget, vagy annak megfelelőjét foglalja magában. Bár az azonos NUTS-szintekhez az összeállítók igyekeztek egymással összehasonlítható méretű régiókat rendelni, mégis igen nagy különbségek találhatók a területet, a népesség számát, egy adott régió gazdasági súlyát vagy adminisztratív hatalmát illetően. Például NUTS-1 szinten Délkelet-Anglia és Észak-Vesztfália rendelkezik a legtöbb lakossal (17-17 millió fő), ugyanakkor Alard a maga 25 ezer lakosával a legritkábban lakott terület NUTS-1 régió szintjén. NUTS-2 szinten pl. Lombardia régió 9 millió lakossal rendelkezik, miközben van 16 olyan NUTS-2 régió (többnyire perifériák vagy szigetek), amelyeken kevesebb mint 300 ezer lakos él.
Pénzforrások
Az Európai Unió pénzforrásai közül négy – a Regionális Fejlesztési Alap, a Szociális Alap, a Mezőgazdasági Orientáció és Garancia Alap és a Halászati Pénzügyi Alap – képezi a Strukturális Alapok átfogó keretrendszerét. Működési alapelvei a koncentráció, a programozás, a partnerség és az addicionalitás. A Strukturális Alapok 1999-ben 33 milliárd ECU-vel (8250 milliárd forint) gazdálkodtak, 1994-1999 között összesen 170 milliárd eurót költöttek el. Ennek 90%-át a tagállamok által kezdeményezett 300 programra, további 9 %-át saját kezdeményezésre, 13 téma 400 programjára fordították, míg 1 % tartalékban maradt költségekre, innovációra, segítségnyújtásra. Más felosztás szerint a 170 milliárd euro 30%-a infrastrukturális beruházásokra (közlekedés, telekommunikáció,energia, vízellátás, környezetvédem), 30%-a oktatásra, továbbképzésre, munkaerőpiaci politikára, 40%-a gazdasági környezetátalakításra, iparfejlesztésre, kis- és középvállalkozások beruházási támogatásaira szolgált. Az Alapok támogatási prioritásait az Európai Közösség Tanácsának rendelete szabályozza, amely 1995-ig öt, azóta hat kiemelt célt határoz meg:
1. cél: a gazdaságilag elmaradott régiók fejlődésének és szerkezeti alkalmazkodásának elősegítése.
2. cél: az ipar hanyatlása által súlyosan érintett régiók, határvidékek vagy kisebb térségek átalakítása.
3. cél: a hosszú távú munkanélküliség leküzdése, valamint a fiatalok és a munkaerőpiacról kirekesztett egyének munkába történő beilleszkedésének megkönnyítése.
4. cél: a dolgozóknak az iparban és a termelési rendszerekben végbemenő technológiai változásokhoz való alkalmazkodásának megkönnyítése.
5. cél: a mezőgazdasági területek fejlődésének elősegítése: a) a mezőgazdasági szerkezet átalakításának felgyorsítása a közös mezőgazdasági politika reformja keretében és a halászat szerkezetátalakítása, b) mezőgazdasági területek fejlődésének és szerkezeti átalakulásának elősegítése, azaz a vidék fejlesztése.
6. cél: a szélsőségesen alacsony népsűrűségű területek támogatása.
Az Európai Unió strukturális politikájának átvételét a SAPARD – Speciális Csatlakozási Program a Mezőgazdaság és a Vidékfejlesztés számára – készíti elő. Ennek keretében, az EU történetében először, a Közösség döntési hatáskört ad át a tagjelölt országoknak. A csatlakozás előtti támogatás eszközei ugyanis átadott döntési hatáskört jelentenek. A pénzeszközök átadásával, illetve az ennek feltételeként megkövetelt Nemzeti Vidékfejlesztési Terv elkészíttetésével az EU célja alapvetően kettős:
– gyorsítani a csatlakozás, a taggá válás folyamatát,
– tesztelni, hogy alkalmas-e az ország az Unió adminisztratív és pénzügyi irányítási rendszerének átvételére.
A SAPARD keretében, a vidékfejlesztés példáján megismerhetjük, hogyan kell majd tagként viselkednünk. Ráadásul a tanulópénz egy részét nem nekünk kell megfizetni. A mi dolgunk “csupán” annyi, hogy:
– elkészítsük és átadjuk Brüsszelben Magyarország Vidékfejlesztési Tervét,
– kijelöljük, illetve létrehozzuk a SAPARD lebonyolításának teljes intézményrendszerét, megállapítva a működés és az eljárás szabályait,
– biztosítsuk a megkívánt pénzügyi irányítást és a társfinanszírozás anyagi feltételeit,
– megteremtsük mindezek törvényi, jogszabályi feltételeit,
– bevonjuk, illetve felkészítsük a potenciális (hatósági, önkormányzati, gazdasági, szociális, szakmai-tudományos, társadalmi) partnereket a SAPARD-programba való bekapcsolódásra.
A SAPARD-rendelet 2000. január 1-jén jogerőre emelkedett. A jogszabály szerint minden tagjelölt ország, amelynek a vidékfejlesztési tervét az EU Bizottsága elfogadta, 2000–2006 között évi átlag 50–60 millió euro támogatást kap és fordíthat a tervében megjelölt intézkedésekre. Magyarország számára a megállapított keret 35 millió euro, azaz közel 10 milliárd forint. Az országos terv elkészítése mellett azonban szükséges a régiók, a megyék és a kistérségek vidékfejlesztési elképzeléseinek kialakítása is.
A terület- és vidékfejlesztés hazai rendszere láthatóan folyamatos átalakulásban van. Ráadásul az európai uniós modell, amelyhez igazodni szeretnénk, napjainkban éli át történetének talán legjelentősebb reformját. A hazai szakemberek nagy része emiatt már az eddigi gyakorlat vizsgálatán túlra, a csatlakozás időpontjában és az azt követően ránk váró, ma még sejtelmes jövőbe tekint.